－－以S市H区法院为调研样本
（本文获全国法院系统第二十六届学术讨论会二等奖）
□张 斌 邹 杰 迟 硕
“夫才之用，国之栋梁也。得之则安以荣，失之则亡以辱。”[1]一个国家的盛衰荣辱和这个国家各方面人才战略的成功与否密不可分，建设社会主义法治国家，很大程度上亦取决于如何使直接承担实现法治国家使命的法官“人尽其才，悉用其力”。建立法官员额制度，既可以提高法官的入职门槛，明确其质量保障，也实现了司法人员的分类管理和有序流动，有益于建设公正高效权威的社会主义司法制度。本文以S市H区法院为调研样本，围绕确切数据进行全方位的剖析评估，并以此为基础形成基层法院法官员额制度的模型构建。
一、基层法院法官员额配置现状实证调查
（一）总量稳定而缺乏合理有序流动
法官员额制度是指根据一定标准固定法官数量，以集中行使国家审判权的制度。[2]在该项制度中，确定及调整法官数量的标准是否科学是制度合理与否的首要因素。
1.现有法官员额基数及态势分析
目前，我国基层法院确定法官员额主要以辖区人口数量、经济发展情况及受理案件数量为基础，参照同级行政机关人员配置，确定法官基数，并根据审判实际辅之以司法辅助人员以形成初步的员额配置。[3]以H区法院为例，2009至2013年，该院法官数量保持在145人左右。与受理案件数量年平均增长8.7%相比，法官数量仅为1.5%的浮动比例，增幅并不明显。正如图一所示，自2009年以来，该院法官员额配置基本表现为稳定态势。
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图一：H区法院法官数量与辖区人口数量、经济发展情况图
2.法官员额调整标准分析
随着审判工作推进，各部门还需对员额配置表现出的不合理之处进行调整。分析可见，H区法院法官员额变化主要基于以下三种情况：一是部门负责人根据本部门工作需要而申请的员额调动；二是因部门审判任务发生变化而导致的员额调整，主要表现为各部门间的合并或拆分；三是反映部门案件质量或审判效率的质效指标出现异动而引起的员额变化，如同期结案率大幅下滑或案件改判发回率持续上升。据图二，目前，引起法官员额调整的原因带有较大的主观性。而这种缺乏客观标准的调整依据不仅会导致法院人员管理出现“头疼医头，脚疼医脚”的盲目无序局面，更不利于审判资源科学分配、引导法院员额合理有效流动。
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图二：H区法院法官员额调整原因分布图
（二）基本匹配但有失均衡的员额构成
目前我国基层法院内设刑事、民事、行政审判庭等审判业务部门，以及办公室、政治部、司法警察大队等综合职能部门。其中审判业务庭[4]主要承担了案件审理工作，其人员构成包括审判员、助理审判员及书记员等。可以说，承担了我国70%以上审判任务的基层法院，其员额配比的合理性将直接决定着法官是否有足够时间与精力优质、高效地审理案件。
1.法官分布情况分析
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图三：2013年H区法院人员构成情况图
2013年，H区法院所在市高级法院增设了“审判人力资源使用率”[5]指标，旨在评估各法院一线审判力量投入情况。H区该项指标为43.50%，在全市17家基层法院中位列第16位。另据图三，2013年H区法院在编干警267人，其中法官149人，占比55.80%；审判业务庭法官79人，占法官总数53.02%。这意味着该院有近47%的法官并未直接负责案件审理，而是从事行政管理工作，其中不乏具备丰富审判经验及扎实理论水平的法官。由此体现出的法官员额配置有失均衡性情况应予以关注。
2.法官队伍素质情况分析
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图四：H区法院法官学历层次与工作年限情况图
根据图四，H区法院法官全部具有本科以上学历，其中近2/5为硕士研究生，且较集中于审判业务庭。具有15年以上工作经验的法官中有53.25%为本科学历，该类法官工作经验丰富，对于社情民意了解深入，但在法律理论水平及调研能力方面稍显薄弱。与此相对，该院工作时间不足5年的青年法官全部为硕士研究生毕业，具有优质法学教育背景及较为全面的法律专业素质。
对此，H区法院一方面注重一线部门专业型人员的配置，另一方面着力加强合议庭建设，构建以审判长为核心的合议庭管理模式，选派资深法官担任审判长，与青年法官组成合议庭开展审判工作。这种新老搭配的审判团队实现了专业法律素养与丰富工作经验的有效结合，有利于梯队式、渐进式发展模式的形成，同时能够激励并稳定住未来五年将成为骨干的青年法官。
3.辅助人员配置情况分析
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图五：H区法院法官、助理审判员及书记员数量变化情况图
据图五，2013年H区法院审判业务庭共有法官79人、书记员53人，审书配比为1.5:1，这与西方国家为法官配备大量辅助人员形成鲜明对比。同时，2009至2012年该院非审判业务庭书记员增长比例持续高于审判业务庭。这导致法官因工作时间被大量的事务性工作占据而无法集中精力专司审判。[6]为此，2012年以来H区法院采取两手抓办法，一方面适度增加招录书记员，着重增加审判业务庭书记员数量；另一方面，控制书记员晋升助理审判员数量。这虽一定程度上缓解了审书配比紧张的情况，但该问题仍需进一步配比考察。
（三）表现优质而可有提升空间的案件审理情况
能够在案多人少的现状下，不断提高审判质效，降低诉讼成本，确保司法公正，是法官员额制度所追求的重要价值目标。[7]由此，考量基层法院受理案件的质效水平，对于检验并启发法官员额配置的科学合理性具有重要意义。
1.审理效率评估
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图六：H区法院人均结案数与平均审理天数情况图
图六显示，2009至2013年，H区法院在受理案件年平均增幅8.7%而法官数量变化不大的情况下，平均审理天数[8]逐年递减，人均结案数[9]则逐年递增，这体现出该院审判效率优质的发展状态，也反映出基层法院法官的辛劳与奉献。但H区法院在平均审理天数少于所在市平均水平时，其人均结案数却处于全市平均水平之下。对于这两项反比例关系发展的数据来说，在假定各基层法院受理案件难易程度大体相当的前提下，这恰恰反映出该院对审判业务庭法官配备略低于所在市平均水平。
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图七：区法院同期结案率与审限内结案率情况图
在对案件收结存的掌控方面，据图七，H区法院年平均同期结案率[10]为99.51%，其中98%的案件能够在审限内审结[11]。这表明，该院现有法官员额配置基本能够保证收结平衡。
2.审判效果评估
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图八：区法院审判效果情况图
图八可见，H区法院受理案件中68%的案件为调解或撤诉，并有近九成案件一审服判息诉。这表明当事人的纠纷得到了较好的疏导和化解。结合该院平均76%的裁判自动履行率可知，当事人对案件的审理结果持有较高认可度，这表明该院现有员额配置可以取得良好的案件审理效果。
3.案件质量评估
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图九：区法院审判质量情况图
申诉改判发回率[12]与二审改判发回瑕疵率[13]是公正指标中权重值较大的两项数据，其能够较为直接地反映出法院审理案件的质量水平。据图九，2009至2013年，H区法院的申诉案件中仅有不到十分之一被改判发回重审，同时，该院二审改判发回瑕疵率逐年大幅降低，降幅高达97%。这表明该院法官员额配置能够保证案件得到公正审理，案件质量水平较高。同时可以发现，审判业务庭法官人数的增减情况与案件质量指标的发展趋势存在相互关联的关系，这为确定和调整法官员额提供了客观参考。
二、法官员额制度的制约性因素探究
（一）辖区人口数量及经济发展水平对法官员额制度的影响
辖区人口、面积与经济发展情况是合理配置审判资源的基础性依据之一。人口数量大、密度高、经济发达的辖区，其基层法院所受理案件无论是案件数量、标的金额还是复杂程度，均处于高位。如2013年P区法院受理案件总量达91639件，同处该市的C区法院受理案件数量仅为P区法院的1/9。（见表一[14]）因此，构建和完善法官员额制度需综合考虑本辖区面积、人口、经济发展水平等因素。[15]以辖区客观实际为基础，合理确定员额基数。同时，根据人口数量及经济发展情况所引起的司法需求的变化对员额制度中不相适应的内容做出适当调整。
表一：2013年P区法院与C区法院受理案件与辖区基本情况对比表
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（二）受理案件特点对法官员额制度的影响
法官员额制度的构建与案件数量及案件属性密切相关。首先，受理案件数与法官员额呈正比例关系。其次，法官审理不同类型案件所消耗时间和精力各有不同。如电信、物业纠纷等批量案件大多事实清楚、争议不大，因此其平均审理天数仅是合同纠纷案件的1/20。又如商事案件中由于当事人大多聘请律师参与诉讼，其较离婚、继承纠纷等民事案件而言，法官在释明引导方面所消耗的精力有所减轻，这均对办案效率有重要影响。因此，构建和完善法官员额配置时，受理案件数量及案件类型、难易程度等均应作为决定法官工作量的重要因素予以考量。
（三）法官司法能力对法官员额制度的影响
法官的司法能力是影响案件质效的决定性因素。此处的司法能力包括学习调研能力、实务操作能力及群众工作能力。该能力的培养与建立除受制于个人法律素养外，还与工作年限、教育背景等因素密切相关。如有20年以上工作经验的法官其在对当事人的诉讼指导和答疑释明方面较为见长，所审案件往往能够实现法律效果与社会效果统一。而研究生毕业的青年法官则在前沿法律问题的学习与调研方面更具优势。另外，审判长的管理协调能力，对合议庭的审判质效也有重要影响。[16]因此，配置法官员额应综合考量法官的司法能力，确保人尽其才。在择优配备的同时，也要为培养后备力量创造条件。
（四）程序性设置对法官员额制度的影响
法官的办案效率还要受到审判权运行机制及诉讼程序设置的影响。如美国建立了完善的替代性纠纷解决机制和辩诉交易等审前程序，使得其法官年人均结案量较我国高出近15倍。[17]又如我国部分省份设立了诉前调解机构，不仅保障纠纷得到快捷低成本解决，也缓解了法院审判压力。另外，繁简分流机制，小额诉讼、简易程序的适用也为简案快审、难案精审创造了条件（见图十）。
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图十：H区法院简易程序适用率与平均审理天数发展情况图
（五）辅助性人员配备对法官员额制度的影响
法院司法辅助性人员的配备程度决定了法官能否将充足的时间用于审判。如一项调查中“78%来自发展中国家的法官们认为，过量的行政负担及各种资源的匮乏束缚了他们。”[18]为此，不得不依靠增加法官数量用以弥补辅助性人员的不足。而西方国家法院中“法官身边都有助理、书记员等一批人员听其使唤，以便其能集中精力做好审判工作。”[19]如美国联邦法院法官与辅助人员的比例为1：3至1:6。[20]这不仅保障了法官员额稳定性，更有利于提升审判质效。
三、完善基层法院法官员额制度的优化建议
（一）基层法院法官员额制度的模型建构
1. 如何测算法官员额——法官员额计算公式
构建法官员额制度的首要原则是匹配性原则。具体来说，基层法院所需法官数量由年受理案件总数及法官年人均办案量决定，后者取决于法官年人均审判工作时长及个案审理天数[21]。由此，推导出法官员额计算公式如下：
法官员额=■
说明：公式中分子是特定基层法院全院不分解到法官的年度审判工作总量（单位：天），分母是该年度不区分差异的每位法官平均用于审判工作时长（单位：天），两者之商即是理想状态下所需法官员额数。
（1）年受理案件总数。其与辖区人口、面积及经济发展水平成正比例关系。故在辖区人口与经济发展趋势没有明显变化时，可根据近年受理案件数量，计算案件数量年均增长率，进而推算出目标年度受理案件数量。
①案件数量年平均增长率=■-1（n=年数-1）
②年受理案件数=前一年度受理案件总数 × 年平均增长率
年平均增长率
（2）个案审理天数。合理的审理天数需以案件质效最优化为根本目标。根据各项指标的权重值，对案件公正、效果与效率指数进行量化，以得出的指标分数为横轴，个案审理天数为纵轴绘制图表（见图十一）。可以发现，审理天数与质量指数同向发展，与审理效率反向发展。据此，以E与Q的优质临界点M为基础，得出合理的个案审理天数。
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图十一：个案审理天数与质效指标关系模型
（3）法官年人均审判工作时长。目前，我国法院每年以较为固定形式开展如菜单式培训、院庭务会议等学习交流活动。为此，可结合工作惯例，以问卷调查和抽样考察相结合，统计法官年均参加培训会议、政治学习时长，预留合理时长后，计算出法官年均用于非审判事务时长。据此，法官年人均审判工作时长=365天-年法定休息日-公休假期-非审判事务时长。
2. 如何校验法官员额——以基尼系数与劳伦兹曲线评估法官员额配置的均衡程度
均衡性是构建法官员额制度另一重要原则，其包括两种含义：一是横向均衡，指同一省市内各法院法官员额均应与其辖区内人口、面积、经济发展情况相适应；二是纵向均衡，指同一基层法院，在辖区人口、面积与经济发展未发生重大变化时，其法官员额应保持稳定。对此，可利用经济学中衡量资源配置差异程度的劳伦兹曲线[22]与基尼系数[23]就上述两种均衡性予以评估。
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图十二：法官员额制度均衡性评估模型
以法官员额配置与辖区人口数量均衡度关系为例。图十二中，X轴代表辖区人口数量比例，该比例从选定省市中人口数量最低的辖区开始，自左向右逐渐递增；纵轴为选定省市内法官数量比例，排序原理与X轴相同。将每一等分比例人口所拥有法官数量与法官总数的百分比累积，由所对应的坐标点形成的劳伦兹曲线OMN即代表该省市基层法院法官员额配置曲线。其中，与X轴呈45度角的直线ON表示法官员额分配完全均等状态。当OMN越接近ON时，法官员额分配越均衡；当OMN越远离ON，也即弯曲程度越大时，则分配越不均衡。为量化该均衡程度，设曲线OMN与ON之间的面积为A，其表示法官员额分配的不均衡面积，曲线OMN与X轴和Y’轴之间的面积为B，则基尼系数G=A/（A+B）反映了该省市法官员额配置的均衡程度。
参考联合国有关组织对于基尼系数的规定，通常将0.4作为分配差距的警戒线。当G＜0.2时，分配绝对平均；当0.2＜G＜0.3时，分配比较平均；当0.3＜G＜0.4时，分配相对合理；当0.4＜G＜0.5时，分配差距较大；而当G＞0.5时，分配差距悬殊。[24]
同理，当将X轴的人口数量替换为辖区面积、GDP数值、同一基层法院的不同年份时则可计算出相应的法官员额配置基尼系数，进而评估各基层法院之间或同一基层法院不同年度间法官员额配置的均衡程度。
3.S市H区法院法官员额模拟测算
首先，根据图一 ，鉴于2009-2013年H区的人口数量与经济发展相对平稳，可以五年内该院受理案件数量为基础，计算得出H区法院案件数量年平均增长率为8.7%，由此推算下一年度受理案件数量约为22179件。其次，根据该院质量效率评估指数得分情况，以图十一为模型，测算得出当个案（包括适用各类程序的所有案件）审理天数。最后，综合分析H区法院工作惯例及问卷调查结果得知[25]，该院法官年人均工作时长约为237天。由此计算得出当H区法院审判业务庭法官为105人时，员额配置较为科学合理。当然，这只是一个理论最佳值，实际员额数需以实际情况以此为基数上下调整。
（二）完善基层法院法官员额制度配套机制的建议
1.优化规则制定
“无论大陆法系还是英美法系，一个法院法官员额基本上都是法定的，不能随便增减。”[26]《日本裁判所组织法》即规定最高裁判所大法官为15名，人数不能增减。[27]这样的规则制定是经过多国长期有效检验的，对于法官的专业化、职业化有着积极的效果。因此，我国应建立关于法官员额制度系统的法律规制，规则应具体清晰，操作性强。在确保员额科学配置的同时，规范调整标准，保障员额设置稳定性，避免盲目增加法官数量。
2.完善诉讼程序
结合案件属性及审判人员特点，通过繁简分流机制，提高分案合理性，实现精细化分工。同时，明确简易程序及小额诉讼程序适用条件，提升审理效率。另外，应不断完善诉前调解机制，配备经验丰富的调解人员，利用非讼纠纷解决机制的优势，在实现案结事了的同时，有效节约司法资源。[28]
3.严格遴选考核机制
我国基层法院“解决任务和力量矛盾的出路主要在于提高法官队伍整体素质。”[29]正如英美法系中法官提升过程所具有的严厉性和漫长性确保了法官优秀的法律专业水平。[30]为此，应优化晋升模式、提升选任标准、严格选任程序。同时，建立科学规范的考核机制。通过对比考评，不仅帮助法官准确自我定位，为其自我升值提供科学参考，也为管理者提供客观参考，确保法官与岗位的最佳配比。
4.合理安排非审判工作任务
对于安排非审判工作任务应遵循两项原则：一是分类管理。对审判业务庭与综合职能部门的法官工作任务分配各有侧重。尤其应减少审判业务庭法官非审判工作任务，确保其有充足的时间精办案件。二是及时公布。应将各类非审判工作任务以年度或月度的形式及时公布。减少工作安排临时性与随意性，确保法官能够准确预测和控制工作时间。
5.优化辅助人员配备
建立分工明确、职责清楚的审判辅助机制。如美国法院采取谨慎增加法官数量，大量配置辅助人员政策。[31]我国各基层法院应根据审判任务量及法官数量，合理配备辅助人员。同时，明确职责分工，将具有一定创造性的工作交给法官助理办理，而事务性的工作则交予书记员承担。
（作者单位：上海市浦区新区人民法院、上海市虹口区人民法院）
（责任编辑：陆 伟）
[1] 王安石：《王文公文集·才论》，上海人民出版社1974年版，第314页。
[2] 胡康生主编：《中华人民共和国法官法释义》，法律出版社2011年版，第104页。
[3] 方辉：《中国法官员额配置的优化选择——运用量化分析方法整合相关因素》，载《第一资源》2010年第2期，第107页。
[4] 本文中审判业务庭指基层法院中承担一线审判任务的部门，包括刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭及审判监督庭。
[5] 审判人力资源使用率=（一线审判人力资源数/全院在编人数）×100，一线审判人力资源数=∑（各业务庭主审法官办案数/全院人均结案数）×100。
[6] 周道鸾：《关于确立法官员额制度的思考》，载《法律适用》2004年第221期，第17页。
[7] 郑永昶：《建立法官员额制度之构想》，载《人民司法》2003年第7期，第26页。
[8] 平均审理天数=各类案件结案总天数/结案总数。
[9] 人均结案数= 结案总数/全院法官数量，此指标中法官含审判业务庭法官与非审判业务庭法官。
[10] 同期结案率=结案数/收案数。
[11] 审限内结案率=审限内结案数/结案数。
[12] 申诉改判发回率= 再审改判发回重审数/申诉案件结案数。
[13] 二审改判发回瑕疵率=因程序和实体瑕疵被二审改判、发回重审案件数/被二审改判和发回重审案件数。
[14] 数据来源：《2013年上海市各区县GDP和人均GDP情况》，载http://www.elivecity.cn/html/jingjifz/2370.html，《2013年上海法院审判质量效率评估数据》，载http://gywebfront.hshfy.sh.cn8080/shqsw/，于2014年6月12日访问。
[15] 最高人民法院：《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，载《法官职业化建设指导与研究》，2003年第1辑，人民法院出版社2003年4月第1版，第5页。
[16] 本文对比H区法院同一部门A、B合议庭发现，A合议庭审判长具有较强管理意识，定期组织案件讨论，深化合议庭成员共同决策意识，主动指导青年法官办案。B合议庭审判长则采取传统管理模式，除参与庭审外，并无过多关注合议庭成员案件审理情况。2013年A合议庭质效指标总分较B合议庭高出近15分。
[17] 王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第465页。
[18] 孙谦，郑成良：《有关国家司法改革的理念和经验》，法律出版社2002年，第120页。
[19] 佛法研：《法官助理与法官员额问题研究》，载《人民司法》2002年8月，第36页。
[20] 邹碧华：《美国联邦法院法官辅助人员配置原则与方法》，载于《中国法官助理制度研究》，法律出版社2000年版，第340页。
[21] 本文中个案审理天数系指法官开展与个案审理直接相关的各项审判工作时间之和，主要包括法官直接处理的庭前阅卷、证据交换、开庭、制作文书、宣判等审判环节工作时间，不包括法官助理、书记员从事辅助性事项，以及因答辩、公告、送达等所用时间，故此天数系测算数据，并非报告期内审理各类案件所历经的平均自然天数。
[22] 劳伦兹曲线由奥地利统计学家M·O·洛伦兹提出，系以“最贫穷的人口起一直计算到最富有人口”的人口百分比对应各个人口百分比的收入百分比的点组成的曲线，其用以比较和分析一个国家在不同时代或者不同国家在同一时代的财富不平等性。载http://baike.baidu.com/link?url=UJCJrGBrFwCil15bQbEBbpovyLB，于2014年6月12日访问。
[23] 基尼系数系意大利统计学家科拉多·基尼根据劳伦兹曲线所构造的判断收入分配均等程度的指标，其介于0和1之间，基尼系数越小收入分配越平均，基尼系数越大收入分配越不平均，目前其被认为是度量收入差距最常用的指标。参见A. Sen：On Economic Inequality, Clarendon Press 1997, PP.139—148。
[24] 游宏炳：《中国收入分配差跟研究》，中国经济出版社1998年，第17页。
[25] 本文以问卷调查与抽样考察相结合的方法，在H区法院各审判业务庭法官中随机抽取40人，就其参加培训会议、政治学习、组织生活等工作的情况进行统计，以得出该院审判业务庭法官在非审判事务工作中所花费的时长。
[26] 同注20，第38页。
[27] 周道鸾主编：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第597页。
[28] 王亚新：《民事诉讼法修改中的程序分化》，载《中国法学》2011年第4期，第183页。
[29] 祝铭山：关于《人民法院五年改革纲要》的说明，中华人民共和国最高人民法院公告，1999年合订本，第199页。
[30] 陈业宏，唐鸣：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第187-189页。
[31] 上海市法官协会：《中国法官助理制度研究》，法律出版社2002年版，第167页。
